La Crisis de Ejecución del Acta de Conciliación: ¿Título Ejecutivo o Papel Mojado?

RESUMEN

El presente artículo académico despliega un análisis crítico y exhaustivo sobre la problemática estructural que aqueja a la institución de la conciliación extrajudicial en el ordenamiento jurídico peruano, focalizándose específicamente en la fase crítica de ejecución de los acuerdos. Si bien la Ley N° 26872, Ley de Conciliación, y sus modificatorias, han dotado al Acta de Conciliación de la calidad de título de ejecución, equiparándola teóricamente a una sentencia judicial firme con autoridad de cosa juzgada, la realidad forense y la praxis judicial revelan un abismo operativo entre el diseño legislativo y la efectividad material. A través de una disección pormenorizada de la jurisprudencia de la Corte Suprema (Casaciones), los acuerdos de los Plenos Jurisdiccionales Nacionales y la doctrina especializada, se demuestra cómo el formalismo judicial, la deficiente técnica en la redacción de acuerdos por parte de los operadores del sistema conciliatorio y la ausencia de criterios uniformes sobre la revisión de fondo en la etapa de ejecución, han devenido en una desnaturalización del título, convirtiéndolo frecuentemente en «papel mojado». El estudio incorpora un robusto análisis de derecho comparado con las legislaciones de Colombia, España, Chile y Argentina, y culmina con propuestas de lege ferenda para rescatar la eficacia de la institución.

I.  Introducción

La administración de justicia en América Latina enfrenta una crisis endémica de congestión, lentitud y descrédito, configurando lo que la doctrina ha denominado una «barrera procesal social». En respuesta a esta realidad, y siguiendo las líneas teóricas trazadas por Mauro Cappelletti y Bryant Garth en su monumental proyecto de Florencia, el Perú, al igual que gran parte de la región, abrazó la «tercera oleada» de acceso a la justicia. Esta corriente reformista postuló que el acceso a la justicia no se agota en la entrada formal a los tribunales (primera oleada) ni en la representación de intereses difusos (segunda oleada), sino que exige una transformación cualitativa de los mecanismos de resolución de disputas, privilegiando una «justicia de coexistencia» sobre la tradicional justicia adversarial.  

Bajo este paradigma, la Ley de Conciliación (Ley N° 26872) de 1997 no fue concebida meramente como una válvula de escape para descongestionar los despachos judiciales, aunque este argumento utilitarista fue central en su promoción política, sino como un vehículo pedagógico para la pacificación social. Se aspiraba a transitar de una cultura del litigio, caracterizada por la suma cero (lo que uno gana, el otro lo pierde), a una cultura del consenso, donde las soluciones colaborativas maximizaran el bienestar de las partes.  

Sin embargo, la implementación de este ideal se realizó mediante un mecanismo de coerción: la obligatoriedad. El legislador peruano, desconfiando de la voluntad espontánea de los ciudadanos para negociar, impuso el intento conciliatorio como un «requisito de procedibilidad» para la demanda judicial en materias disponibles. Esta decisión de diseño institucional sembró la semilla de la paradoja actual: al hacer obligatorio lo que por naturaleza debe ser voluntario, se corrió el riesgo de vaciar de contenido la institución, transformándola en un paso formal carente de animus conciliandi.  

La interrogante central que guía esta investigación es si la obligatoriedad de la conciliación extrajudicial genera eficiencia social o si, por el contrario, impone costos de transacción innecesarios que terminan restringiendo el acceso a la justicia. Desde la perspectiva del Análisis Económico del Derecho (AED), las normas procesales deben evaluarse no solo por sus intenciones declarativas, sino por los incentivos que generan en los agentes racionales (litigantes, abogados, conciliadores).  

La paradoja reside en que, al imponer un costo de entrada (tiempo y dinero) para acceder al sistema judicial, el Estado busca forzar una negociación. Si las partes tienen una «Zona de Posible Acuerdo» (ZOPA) y los costos de conciliar son menores que los del litigio, la teoría predice que acordarán. Pero si el conflicto es de suma cero, o si una de las partes se beneficia de la dilación (incumplimiento eficiente o estratégico), la conciliación obligatoria se convierte en un impuesto regresivo al litigante honesto. La evidencia sugiere que, para un segmento significativo de disputas civiles y comerciales, la conciliación se ha degradado a un «mero trámite» burocrático: un ritual de paso donde el objetivo no es la paz, sino el «Acta de Falta de Acuerdo» necesaria para litigar.  

Este estudio busca trascender la descripción normativa para ofrecer una «autopsia operativa» del sistema. Los objetivos específicos son:

Evaluar la Eficiencia Cuantitativa: Desmitificar las estadísticas oficiales, contrastando las tasas de éxito de los centros gratuitos (focalizados en familia) con la realidad de los centros privados (civiles/comerciales).  

Analizar la Calidad del Producto: Examinar críticamente la eficacia del Acta de Conciliación como Título Ejecutivo, a la luz de la jurisprudencia que frecuentemente declara su inejecutabilidad.  

Comparar Modelos: Contrastar la experiencia peruana con la mediación prejudicial argentina, la mediación familiar chilena y la resistencia a la obligatoriedad en España, extrayendo lecciones de diseño institucional.  

Proponer Reformas: Formular propuestas basadas en incentivos alineados, como la «sesión informativa obligatoria» o la revisión del esquema de multas y costas.  

El reporte se estructura en cinco capítulos que abordan, secuencialmente: el marco teórico del AED aplicado al proceso; el análisis empírico de la realidad peruana; la problemática de la ejecución de acuerdos; el derecho comparado; y las conclusiones propositivas.

II.  Naturaleza Jurídica del Acta de Conciliación

Para comprender la fenomenología de la inejecución, es imperativo realizar una autopsia dogmática de la naturaleza jurídica del instrumento. En el ordenamiento peruano, el Acta de Conciliación se sitúa en una zona gris entre el contrato privado y el acto jurisdiccional, una ambigüedad que ha nutrido la confusión judicial.

1.      La Dicotomía

El artículo 18 de la Ley de Conciliación realiza una distinción terminológica de profundas consecuencias procesales: califica al acta como «título de ejecución» (Congreso de la República del Perú, 1997). En la dogmática procesal, esto la diferencia de los «títulos ejecutivos» tradicionales (como las letras de cambio, pagarés o liquidaciones de saldo deudor) regulados en el artículo 688 del Código Procesal Civil.

Títulos Ejecutivos: Generan un Proceso Único de Ejecución, donde el ejecutado tiene un margen de contradicción limitado pero existente, basado en causales específicas (nulidad formal, falsedad, extinción de la obligación).

Títulos de Ejecución: El Acta de Conciliación se tramita a través del proceso de ejecución de resoluciones judiciales (Art. 713 y ss. del CPC). Teóricamente, esto implica que el acta goza de una presunción de certeza y validez superior, análoga a la cosa juzgada. El debate sobre el fondo del derecho ya debió haber ocurrido (en la negociación) y el juez solo debería actuar como un ejecutor mecánico de lo acordado.

Sin embargo, la doctrina crítica, representada por juristas como Marianella Ledesma Narváez, cuestiona esta equiparación automática (Ledesma Narváez, 2015). Ledesma argumenta que, aunque la ley le otorgue efectos de sentencia, el acta carece de la cualidad ontológica de la cosa juzgada, pues no emana de un tercero imparcial (juez) que haya aplicado el derecho tras un debido proceso de cognición y contradicción, sino de la voluntad de las partes asistidas por un facilitador que no tiene potestad jurisdiccional (el conciliador) (Congreso de la República del Perú, 1997; Galarreta Angulo, 2004).

Esta tensión conceptual es el origen del conflicto:

Visión Legislativa: El Juez debe ejecutar sin mirar atrás.

Visión Judicial: El Juez, como garante de la legalidad y el debido proceso, no puede prestar el aparato coercitivo del Estado para ejecutar acuerdos que, aunque consensuados, puedan ser nulos, ilícitos o jurídicamente imposibles. Al no haber habido un control judicial previo (homologación), el juez se siente obligado a hacerlo en la ejecución.

2.      Autonomía de la Voluntad y sus Límites Jurisdiccionales

El artículo 3 de la Ley define la conciliación como una institución consensual donde los acuerdos obedecen «única y exclusivamente a la voluntad de las partes» (Congreso de la República del Perú, 1997). No obstante, el sistema jurídico impone límites infranqueables: el orden público y las buenas costumbres (Art. V del Título Preliminar del Código Civil).

El problema surge cuando la «voluntad de las partes», plasmada en el acta, choca con la técnica jurídica. A diferencia de una sentencia, redactada por un juez experto en derecho, el acta es redactada por un conciliador (que puede no ser abogado, aunque el centro requiera un abogado verificador). Esto resulta en acuerdos que, si bien reflejan la voluntad subjetiva de las partes, carecen de los atributos objetivos de certidumbre, expresividad y exigibilidad (Art. 689 CPC) necesarios para despachar la ejecución.

Aquí radica una de las críticas doctrinales más feroces: el sistema peruano ha privatizado la producción de títulos ejecutivos (a través de los Centros de Conciliación) sin garantizar un estándar de calidad técnico-jurídica, transfiriendo el costo de esa deficiencia al Poder Judicial, que debe «limpiar» el título en la etapa de ejecución o rechazarlo, frustrando la expectativa del justiciable (Pareja Acuña & Pareja Mujica, 2021; Herencia Espinoza, 2024).

3. Análisis Detallado de los Obstáculos Procesales en la Práctica Judicial

La investigación de la jurisprudencia casatoria y de los autos de vista de las Cortes Superiores permite identificar una tipología de obstáculos que convierten la ejecución del acta en una carrera de obstáculos. Estos no son incidentes aislados, sino patrones sistémicos.

4. El Hiper-Formalismo y la «Legitimidad para Obrar»

Uno de los obstáculos más recurrentes es el control formalista de la admisión de la demanda de ejecución. La jurisprudencia ha establecido criterios rígidos sobre quién puede solicitar la ejecución, basándose en la identidad estricta entre quienes participaron en la conciliación y quienes demandan.

Un caso emblemático es la Casación N° 3762-2015 Cusco (Corte Suprema de Justicia de la República, 2015). En este proceso, la Corte Suprema analizó una demanda donde se declaró la nulidad de todo lo actuado y la conclusión del proceso debido a que los demandantes no tenían la calidad de «solicitantes» en la invitación a conciliar original, a pesar de ser parte interesada en la materia.

El Razonamiento Judicial: La Sala argumentó que no existía identidad entre las partes que invitaron al acto conciliatorio y los demandantes, lo que generaba una falta de legitimidad para obrar. Además, se aplicó rigurosamente el artículo 6 de la Ley de Conciliación, que exige acreditar el intento conciliatorio previo bajo sanción de improcedencia por falta de interés para obrar.

La Crítica: Este fallo evidencia un enfoque ritualista que prioriza la forma sobre el fondo. Si bien la conciliación es un requisito de procedibilidad, su finalidad es evitar el litigio. Si el litigio ya es inevitable y las partes están plenamente identificadas, anular el proceso por un defecto en la legitimidad de la invitación inicial (cuando el acta ya existe o el intento se agotó) constituye una barrera de acceso a la justicia.

5.      La Trampa de la Obligación

El artículo 689 del Código Procesal Civil establece que procede la ejecución cuando la obligación es cierta, expresa y exigible. La aplicación de este estándar a las actas de conciliación es la fuente principal de rechazos.

a.      El Caso de la Promesa de Venta: Casación N° 6230-2019 Lima Norte

En la Casación N° 6230-2019 Lima Norte (Corte Suprema de Justicia de la República, 2022), la Corte Suprema abordó la ejecución de un acta que contenía un acuerdo derivado de un contrato de promesa de compraventa.

Los Hechos: Las partes acordaron en conciliación el otorgamiento de escritura pública y la entrega de un bien inmueble. Al incumplirse, se solicitó la ejecución.

La Decisión: La demanda fue declarada improcedente. La Corte razonó que el título no cumplía con los requisitos de ser expreso y cierto porque el inmueble materia de ejecución pertenecía a una cooperativa de socios, y no exclusivamente a la parte que firmó el acta. Se requería, según la Corte, un acuerdo de la asamblea de socios para facultar la transferencia.

Impacto Doctrinario: La sentencia establece explícitamente que «ello no impide a la judicatura revisar la legalidad de los acuerdos materia de conciliación». Este precedente es devastador para la autonomía del acta: permite al juez de ejecución indagar sobre la titularidad del derecho sustantivo (propiedad), algo propio de un proceso de conocimiento, negando la eficacia del título ejecutivo. El acta se convierte así en una mera prueba documental sujeta a valoración, perdiendo su carácter de mandato ejecutivo directo.

b.      La Ejecución de Penalidades: Casación N° 1671-2019 Lima

Otro golpe a la ejecutabilidad del acta proviene de la Casación N° 1671-2019 Lima (Corte Suprema de Justicia de la República, 2023a), referida al cobro de penalidades pactadas en conciliación.

El Conflicto: Se pretendía ejecutar una cláusula penal contenida en el acta ante el incumplimiento de la obligación principal.

El Fallo: La Corte Suprema declaró improcedente la ejecución de la penalidad, argumentando que «para acreditar el pago del mismo [la penalidad], se necesita de un debate amplio, propio de un proceso de conocimiento». Se sostuvo que las penalidades están sujetas a reducción judicial (Art. 1346 CC) y requieren probar la imputabilidad del incumplimiento.

Análisis Crítico: Si las cláusulas penales pactadas en conciliación no pueden ejecutarse en la vía procedimental de ejecución, se desincentiva su uso como mecanismo de garantía. Las partes pactan penalidades precisamente para evitar probar daños en un juicio largo. Al obligar a ir a la vía de conocimiento, la Corte Suprema anula la función económica de la cláusula penal en sede conciliatoria.

6.      La Nulidad del Acto Jurídico en Vía de Ejecución

¿Puede un juez de ejecución declarar nulo el acuerdo conciliatorio? La respuesta práctica es afirmativa, y se basa en la revisión de las facultades de representación y la licitud del objeto.

c.       El análisis del caso «Laura y Raúl» presentado por la doctrina (Herencia Espinoza, 2024) es ilustrativo.

El Caso: Laura, actuando con un poder de representación de Raúl, firma un acta de conciliación comprometiéndose a transferir un inmueble de Raúl.

El Obstáculo: Al momento de la ejecución, el juez advierte que el poder de Laura no contenía la facultad expresa de disposición (disponer o gravar bienes), violando el principio de literalidad del mandato (Art. 156 CC).

Consecuencia: El juez deniega la ejecución por nulidad del acto jurídico contenido en el acta. A pesar de que el Acta tenía la certificación de legalidad del abogado del Centro de Conciliación, el filtro judicial detectó el vicio de representación.

Implicancia: Esto demuestra que la «certificación de legalidad» de los centros privados es falible y, a menudo, insuficiente. El juez actúa como un control de calidad tardío, pero el costo lo asume el justiciable que creyó tener un acuerdo válido. Además, el caso resalta la mala fe procesal (conducta dilatoria), sancionada con multas, pero que no repara el tiempo perdido.

7.      La Convalidación de la Inexigibilidad

Frente a la rigidez descrita, el Pleno Jurisdiccional Nacional Civil y Procesal Civil de 2023 (Poder Judicial del Perú, 2023; Mamani Gutiérrez, 2023) ha introducido un matiz importante respecto a la obligatoriedad del intento conciliatorio.

El Acuerdo: Se estableció por mayoría que «en los procesos civiles con materias conciliables, sí se puede convalidar la inexigibilidad de la conciliación extrajudicial al no haber sido cuestionada su exigibilidad por la parte demandada».

Significado: Anteriormente, jueces anulaban procesos enteros de oficio si detectaban al final que no hubo conciliación previa, como se vio en la Casación N° 527-2016 Loreto (Corte Suprema de Justicia de la República, 2016). El nuevo criterio permite salvar el proceso si el demandado no deduce la excepción correspondiente o no cuestiona la falta de interés para obrar tempranamente.

Contradicción Sistémica: Si bien esto favorece la economía procesal, genera una contradicción con el carácter «obligatorio» de la norma. Si la falta de conciliación es convalidable, la conciliación se vuelve, en la práctica, facultativa para el demandante que «se arriesga» a no conciliar, esperando que el demandado no se dé cuenta o no lo alegue.

III. Derecho Comparado

La crisis peruana no es aislada, pero su severidad se destaca al contrastarla con otros modelos iberoamericanos y europeos. A continuación, se presenta un análisis comparativo de la eficacia del título conciliatorio.

1. Colombia

Colombia posee uno de los sistemas de conciliación más robustos de la región, regulado principalmente por la Ley 640 de 2001 y la reciente Ley 2220 de 2022, Estatuto de Conciliación (Congreso de la República de Colombia, 2001; Congreso de la República de Colombia, 2022).

Naturaleza del Título: El acta de conciliación en Colombia presta mérito ejecutivo y hace tránsito a cosa juzgada de manera explícita (Art. 20, Ley 2220).

Requisitos Formales: La ley colombiana es extremadamente detallada en los requisitos del acta (lugar, hora, identificación, indicación de cuantía, modo, tiempo y lugar de cumplimiento).

El Rol del Ministerio Público: Una diferencia crucial es la intervención de la Procuraduría General de la Nación en conciliaciones extrajudiciales en materia contencioso-administrativa. El acuerdo debe ser aprobado judicialmente para tener validez, lo que constituye un control de legalidad ex ante riguroso.

Eficacia: Al existir un control institucional fuerte (Procuraduría) y una cultura judicial de respeto a la autocomposición, los jueces de ejecución colombianos tienden a respetar el contenido del acta con mayor frecuencia que en Perú, limitándose a verificar el incumplimiento objetivo. La exigencia del requisito de procedibilidad es estricta: el rechazo de la demanda es la norma si no se agota la vía conciliatoria, salvo solicitud de medidas cautelares (Corte Constitucional de Colombia, 2001).

2. España

El modelo español, regulado por la Ley 5/2012 de mediación en asuntos civiles y mercantiles, opta por una vía distinta para dotar de fuerza ejecutiva al acuerdo (Jefatura del Estado, 2012a; Jefatura del Estado, 2012b; Uría Menéndez, 2012).

El Acuerdo de Mediación: Por sí mismo, el acuerdo de mediación es un contrato privado vinculante entre partes, pero no es título ejecutivo.

Elevación a Título Ejecutivo: Para que el acuerdo sea ejecutable judicialmente, las partes deben elevarlo a Escritura Pública ante un notario. El notario realiza un control de legalidad (verifica que no sea contrario a Derecho) y de capacidad de las partes.

Consecuencia: Al llegar al juez, el título no es un «papel privado» con firma de un conciliador, sino una Escritura Pública notarial. Esto reduce drásticamente el margen del juez para cuestionar la validez del acto, ya que cuenta con la fe pública notarial.

Comparación: Perú intenta dar fuerza ejecutiva a un documento privado (acta de centro de conciliación) sin pasar por el filtro notarial ni judicial previo, lo que traslada la incertidumbre al momento de la ejecución. El modelo español es más costoso (notario) pero infinitamente más seguro en términos de ejecución.

3. Chile

En Chile, la mediación es obligatoria y central en el sistema de justicia de familia, bajo la Ley N° 19.968 (Congreso Nacional de Chile, 2004; Academia Judicial de Chile, 2024).

Mecanismo: El acuerdo alcanzado con el mediador debe ser presentado ante el Tribunal de Familia para su aprobación. El juez revisa que el acuerdo no vulnere los derechos del niño y cumpla los requisitos legales.

Efecto: Una vez aprobado por el juez, el acuerdo tiene el valor de una sentencia ejecutoriada.

Ejecución: Al ser un título homologado judicialmente, su ejecución se realiza ante el mismo tribunal que lo aprobó (Art. 113 Ley 19.968), bajo las reglas de cumplimiento de resoluciones judiciales (arrestos, arraigos, retención de fondos). La posibilidad de discutir la validez del acuerdo en la etapa de cumplimiento es prácticamente nula porque ya pasó por el filtro judicial.

4.  Argentina

Argentina cuenta con la Ley 26.589 de Mediación Prejudicial Obligatoria. Un aspecto interesante es la regulación de honorarios y su ejecución (Congreso de la Nación Argentina, 2010; Poder Ejecutivo Nacional, 2011).

Ejecución de Honorarios: La legislación argentina y su jurisprudencia (Sistema Argentino de Información Jurídica, 2023) han desarrollado un cuerpo sólido sobre la ejecución de los honorarios del mediador y los abogados intervinientes, otorgándoles vía ejecutiva.

El Acuerdo: Similar a otros modelos, el acuerdo instrumentado en acta pública o privada homologada tiene vía ejecutiva. El enfoque argentino destaca por la profesionalización del mediador y su responsabilidad disciplinaria, lo que eleva el estándar técnico de las actas.  

IV.   La Realidad Estadística y Sociológica: El Espejismo del Éxito

Existe una disonancia cognitiva entre las estadísticas oficiales y la experiencia cotidiana del litigante peruano. El discurso oficial del MINJUSDH es triunfalista. Se destacan cifras como «más de 25,000 casos atendidos» proyectados para 2025 y una efectividad del 50% en la obtención de acuerdos en centros privados y públicos (MINJUSDH, 2025; MINJUSDH, 2024; Congreso de la República del Perú, 2021). Se enfatiza el ahorro de «millones de soles» al Estado y la promoción de la cultura de paz (MINJUSDH, 2024).

Sin embargo, estas métricas son unidimensionales: miden el ingreso (solicitudes) y el acuerdo (actas firmadas), pero ignoran sistemáticamente la tasa de cumplimiento espontáneo y la tasa de éxito en la ejecución forzada.

El «Agujero Negro» Estadístico: No existe un seguimiento oficial que vincule el Acta de Conciliación con su destino final. ¿Cuántas de esas 25,000 actas terminaron en un juzgado solicitando ejecución? ¿Cuántas fueron declaradas improcedentes? La falta de interconexión entre el sistema del MINJUSDH y el SIJ (Sistema Integrado Judicial) del Poder Judicial impide conocer la tasa real de «fracaso ejecutivo» (MINJUSDH, 2025).

La Doble Victimización: Para el ciudadano, la conciliación fallida es peor que la ausencia de conciliación. Invierte tiempo, dinero y esperanza en un proceso que culmina en un documento que él cree válido (porque tiene sellos y firmas de un «Director» y un «Abogado»). Cuando el juez rechaza la ejecución un año después por un defecto técnico (v.gr., falta de liquidación exacta de montos), el ciudadano experimenta una frustración doble: hacia el deudor y hacia el sistema que le vendió una «solución rápida» que resultó ser un espejismo procedimental.

La Percepción del «Papel Mojado»: En la práctica legal, muchos abogados aconsejan a sus clientes no conciliar si prevén incumplimiento, prefiriendo demandar directamente o realizar una Transacción Extrajudicial por Escritura Pública o una cláusula arbitral, instrumentos que, paradójicamente, el Poder Judicial respeta más que su propia «institución estrella» de la paz social.

V.  CONCLUSIÓN

El Acta de Conciliación en el Perú es un «gigante con pies de barro». Aunque la ley la denomine «título de ejecución», la jurisprudencia suprema (Casaciones 1671-2019, 6230-2019) ha erosionado su autonomía, permitiendo la revisión de la relación jurídica sustantiva (validez del acto, titularidad del derecho) en la vía ejecutiva. Esto desnaturaliza el proceso de ejecución, transformándolo encubiertamente en un proceso de cognición sumario y destruyendo la celeridad prometida.

El modelo peruano delegó el control de legalidad en el abogado verificador del Centro de Conciliación (privado). La alta incidencia de actas rechazadas por obligaciones ambiguas, ilícitas o imposibles demuestra el fracaso de este filtro. Los incentivos están mal alineados: el Centro cobra por «llegar a acuerdos», no por «llegar a acuerdos ejecutables», lo que promueve la cantidad sobre la calidad técnica.

La coexistencia de criterios formalistas (que anulan todo por defectos menores) con criterios flexibilizadores (como el Pleno 2023 que permite convalidar la falta de conciliación) envía mensajes contradictorios. La ejecución del acta depende hoy más de la «lotería» del juzgado asignado y su criterio sobre la revisión de fondo, que de la fuerza intrínseca del título.

A diferencia de España (filtro notarial) o Chile (filtro judicial), Perú carece de un mecanismo de validación institucional ex ante robusto. Esto condena al sistema a resolver los defectos de validez en la etapa más inoportuna: la ejecución forzada.

VI. REFERENCIAS

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